国际清算银行（BIS）金融稳定研究所（FSI）在 2026 年 8 月发布第 33 号《FSI Briefs》，对欧盟、香港、新加坡、英国和美国《GENIUS Act》下的稳定币发行监管进行横向比较。报告提出的核心问题是，虽然多地已将稳定币发行方纳入监管，但多数限制仍主要落在单一“发行实体”上，没有覆盖整个集团。
市场规模约 3,000 亿至 3,200 亿美元，集中度仍高
报告先描述了稳定币市场现状。自 2025 年 10 月以来，稳定币总市值维持在约 3,000 亿至 3,200 亿美元，结束此前的快速增长阶段，进入停滞区间。按报告口径，这一规模仍只占整体加密市场约 7%。
市场集中度也很高。两家发行商合计占据约九成稳定币市值，分别是 Tether 的 USDT 和 Circle 的 USDC。
这份报告聚焦的是“类货币”支付型稳定币，即与法币 1:1 挂钩、主打按面额赎回的稳定币。
发行资格因辖区而异，银行与非银行路径不同
报告指出，能否发行稳定币，取决于各地监管框架，银行与非银行发行方适用的要求并不相同。
在银行发行方方面，欧盟的银行只需通知主管机关；香港、英国和美国则要求另行取得稳定币专属牌照，其中英国和美国还要求银行通过子公司发行。
在非银行发行方方面，欧盟和新加坡允许持有支付牌照的机构发行；香港、英国和美国则要求稳定币专属授权。
跨境发行限制更严，香港是报告列出的唯一例外
跨境发行是五地规则差异最明显的部分之一。报告称，多数辖区不允许在外国注册的发行方直接在本地发行稳定币，香港是唯一例外，允许外国“认可机构”也就是银行，经由香港分行并在取得香港金融管理局牌照后发行。
美国则设置了过渡安排。到 2028 年 7 月后，外国稳定币只能由“指定国家”的持牌实体发行，且相关实体需向美国通货监理署（OCC）注册并接受监督。
对于规模较大的“系统性”稳定币，各地也设有额外安排。欧盟由欧洲银行管理局（EBA）认定为“重要”；英国由财政部认定为“systemic”后，转交英格兰银行监管；美国则以流通量超过 100 亿美元为门槛，要求在 360 天内转入联邦监管，但可获豁免。
准备金托管、赎回收费和时限安排并不一致
在发行、准备金保管和赎回等核心活动上，五地总体方向接近，但细则差异不小。
准备金是否可以由发行方自行保管，是最明显的分歧之一。欧盟和美国允许发行方自保管，但需满足隔离要求；新加坡明确禁止；英国则设置了 20% 的集团内托管上限。
赎回收费规则也不同。香港、英国和美国允许收取合理费用；欧盟除压力事件外，一律禁止赎回费，以确保按面额赎回。
赎回时限方面，新加坡最长为 5 个营业日；美国拟定为 2 个营业日；香港要求在下一个营业日完成；欧盟则要求“随时”可赎回。
不过在一个问题上，五地立场一致：都禁止发行方向持有人支付利息。报告认为，这反映出各地共同的政策选择，即将支付型稳定币与可生息投资产品分开。英国金融行为监管局（FCA）的最终加密规则也持相同立场。
非核心业务限制分成两类模式
报告称，真正拉开监管差距的，是发行方是否可以经营借贷、质押、自营交易以及为第三方托管加密资产等非核心业务。
BIS将这些安排归纳为两种模式：
- “限制型”模式：把发行方业务范围压缩在较窄区间。新加坡通过明文禁止实现，美国《GENIUS Act》则采用“正面清单”方式，即未列明的业务不得从事。
- “约束型”模式：不直接禁止多元经营，但每项新增业务都要另行取得授权，或满足对应行业监管要求。香港、英国和欧盟属于这一类。
对于银行发行方，报告指出，由于其本身已处于既有审慎监管之下，上述活动限制往往被银行监管框架替代，等同获得豁免。
BIS点出关键漏洞：限制多只落在发行实体，未覆盖整个集团
报告最突出的警示在于，当前这些活动限制通常只约束“发行实体”本身，而不会自动延伸到整个集团。
对银行发行方而言，这个缺口通常可由并表监管、集团内风险暴露上限等机制补上。但对非银行发行方，报告称目前并不存在对等的集团层级框架，这意味着相关限制可能通过公司架构被绕开，例如把受限制业务放到同一集团内的姐妹公司。
基于这一观察，报告建议，稳定币监管框架或相关审慎规则可能需要延伸至非银行发行方的集团层级，尤其是在规模较大的集团中。
跨境流通与市场集中，放大监管套利难题
报告最后提醒，稳定币可以跨境自由流通，而市场又高度集中在少数发行商手中，这会放大监管套利和跨境监管协调的难度。
BIS因此强调，各地监管机构之间的合作，以及与国际标准制定机构保持一致，是让稳定币监管真正生效的关键。对于仍在制定或落实稳定币规则的监管者而言，这份比较提供了清晰的对照基础，也指出了下一步需要补上的缺口。