俄罗斯国家杜马 7 月 21 日同日通过《数字货币与数字权利》法案二读和三读，俄罗斯境内合法加密交易市场的基本框架随之确定。但这并不意味着面向所有投资者的自由开放市场已经出现。最终版本保留了较高准入门槛，普通投资者的交易额度和可购买资产范围都没有明显放宽。
法案在二读和三读前，多项试图放松限制的修正案被否决。对普通投资者而言，门槛不仅没有下降，部分限制还被进一步固定下来。稳定币则被纳入另一套规则：对 USDT、USDC 一类境外稳定币的投资用途维持严格约束，同时为外贸结算保留使用空间。
从整体政策走向看，俄罗斯监管框架已经从早期封堵，转向有条件接纳，再走向分层管理。被打开的不是完全自由流通的加密经济，而是一套围绕投资管理和跨境结算需求设计的受控市场。
从限制到立法建市
俄罗斯对加密货币态度的明显变化，始于地缘政治压力下的现实需求。
2024 年，在传统跨境支付渠道受到制裁影响后，俄罗斯对加密货币的态度开始转向务实。除推动加密挖矿立法外，俄罗斯还开始允许企业在央行主导的实验性法律制度下，使用比特币等数字货币进行外贸结算。
不过，这一阶段的安排与普通投资者基本无关。到 2025 年 3 月，俄罗斯政府提出新方案，开始尝试为境内加密投资者建立正式准入渠道，政策重点也从单纯防范和限制，转向在严格监管前提下建设合规交易市场。
当时，俄罗斯央行向政府提议建立为期三年的实验性法律制度，允许“特别合格投资者”买卖加密货币。该身份面向极少数高净值人群：个人需持有超过 1 亿卢布的证券和存款，约合 128 万美元，或者上一年度收入超过 5000 万卢布，约合 64 万美元。
到 2025 年 12 月，俄罗斯央行将监管对象从小范围试验扩展到常态化市场，并放弃仅允许“特别合格投资者”参与的初始设想，首次明确把普通投资者纳入制度中，划分为“合格投资者”和“非合格投资者”两类。
其中，普通投资者作为“非合格投资者”，必须通过风险测试，只能购买符合流动性标准的少数加密资产，并受到年度额度限制；“合格投资者”则可购买除隐私币之外的其他任何加密货币，且没有额外年度金额上限。按俄罗斯央行估算，俄罗斯合规投资者规模约为 100 万人。
与此同时，俄罗斯央行也放弃了先试运行数年、再制定永久规则的安排，转而推动直接立法。
法案框架已定，生效时间明确
2026 年 4 月，俄罗斯政府提交《数字货币与数字权利》法案，并于 4 月 21 日在国家杜马通过一读。法案拟建立一套由俄罗斯央行许可或登记的境内基础设施，包括加密兑换运营商、券商、信托管理机构和数字资产托管机构。
在对外贸易合同场景下，企业和个体经营者也被允许使用加密货币进行结算。
法案同时规定，部分加密货币可以进入公开交易市场，但准入条件极高，需同时满足以下标准：
- 过去两年平均市值超过 5 万亿卢布，约合 638 亿美元；
- 日均交易额超过 1 万亿卢布，约合 128 亿美元；
- 在境外持牌交易所拥有至少 5 年价格记录。
按这一标准，基本只有比特币和以太坊能够满足条件。
从立法路径看，俄罗斯加密货币“合法化”虽然一直附带严格限制，但整体上曾朝着监管逐步放松的方向移动。不过，在 7 月 21 日进入关键二读之前，这一放宽趋势已经停止。
目前，法案只需经过联邦委员会审议和总统签署即可正式生效。根据法案安排，主要条款计划自 2026 年 9 月 1 日起实施；加密货币交易服务商则获得约一年的过渡期，即便尚未进入央行登记名册，也可继续经营至 2027 年 7 月 1 日。
终版维持高门槛，散户年度限额未上调
在二读和三读前，杜马金融市场委员会审议了一批旨在放宽加密货币交易限制的修正案。最终通过版本基本延续了审慎态度，普通投资者的购买额度和公开交易资产门槛都没有明显放松。
最受关注的提议之一，是把非合格投资者每年通过单一中介购买加密货币的额度，从 30 万卢布提高到 60 万卢布，即从约 3800 美元提高到约 7700 美元。但这一提议被否决，委员会建议维持原标准。
杜马金融市场委员会主席阿纳托利·阿克萨科夫表示，维持限额是为了保护缺乏经验的投资者，降低其在高波动市场中遭受重大损失的风险。
法案采用的表述是“每年通过每家中介不超过 30 万卢布”，而不是按投资者在俄罗斯境内所有平台的购买金额合并计算。按目前已公布条款的字面意思，限额是按不同中介分别计算的。
可进入公开交易市场的加密货币门槛同样没有降低。原版本对“合法”加密货币的市值和日均交易量要求非常严格，除比特币、以太坊等少数头部资产外，其他代币很难进入俄罗斯合规市场。
曾有议员提议把市值门槛下调至 1 万亿卢布，约合 128 亿美元，把日均交易额门槛下调至 1000 亿卢布，约合 12.8 亿美元，但这一提议没有获得支持。这意味着，绝大部分山寨币仍被排除在俄罗斯合规交易市场之外。
非托管钱包获得有限让步
最终版本对非托管钱包作出一定让步。投资者可以把加密货币转入不由俄罗斯数字存管机构管理、且由本人掌握私钥的外部钱包。
但对于金额超过 10 万卢布、约合 1277 美元的外部转账，数字存管机构需要设置 48 小时冷静期，即在收到客户指令两天后再执行操作。
这一安排与一读版本差别明显。一读思路下，加密资产原则上需要留在俄罗斯或符合条件的外国托管体系内，个人钱包的使用空间非常有限。终版并未彻底封闭非托管路径，但通过冷静期、身份核验和交易监测，把资金转出置于较强的反欺诈控制之下。
在用户资产保护方面，法案仍存争议。此前有修正案提出，数字存管机构应就黑客攻击、技术故障或密钥被非法使用导致的客户损失，购买强制责任保险，但这一要求未进入最终版本。
按当前制度设计，责任保险并非数字存管机构的普遍强制义务，客户损失保障仍主要依赖机构资本、信息安全体系和具体合同安排。
因此，现行版本一方面赋予数字存管机构较强的交易控制权，另一方面并未要求其全面承担相应技术和托管风险，用户资金保护仍存在短板。
稳定币单独分类，投资用途收紧
与投资者准入和保护机制基本延续原有思路不同，《数字货币与数字权利》二读稿对境外稳定币作出单独分类，并补充了相应准入规则。这是本次修订中更具实质性的变化之一。
一读版本对“数字货币”的定义强调，资产背后不存在对持有人承担义务的主体。这一定义适用于比特币等去中心化资产，但不适用于 USDT、USDC 一类稳定币，因为 Tether 和 Circle 这类中心化实体需要承担储备管理、价值维持和赎回责任。
基于此，二读修正方案引入“外国数字工具”和“非交付型外国数字工具”等概念，试图把境外法币储备型稳定币从一般加密货币中单独分离出来。
按照最终通过版本，合格投资者可以通过俄罗斯持牌基础设施购买外国数字工具，包括符合相关定义的境外稳定币。非合格投资者原则上不能自由购买稳定币，只有在俄罗斯央行将某项外国稳定币纳入允许公开交易的资产清单后，才可能购买，并且仍需遵守 30 万卢布额度限制。
但在外贸合同结算场景中，稳定币使用限制明显放宽，不适用上述投资者准入要求。参与对外经济活动的俄罗斯企业和个体经营者，可以使用各类加密货币、稳定币及不同类型的钱包与境外交易对手完成结算。
也就是说，俄罗斯并未全面禁止 USDT 和 USDC，而是准备把其投资用途主要限制在合格投资者范围内，同时为跨境贸易保留更宽松的入口。
这一安排也反映出俄罗斯对稳定币的复杂态度。俄罗斯央行一方面承认稳定币能够缩短跨境结算时间、减少中介成本；另一方面，境外发行方也具备冻结或扣押代币的能力，俄罗斯企业和用户仍面临制裁、储备资产和发行人信用风险。
无牌经营拟入刑，P2P 边界仍未清晰
为推动交易活动转向持牌体系，俄罗斯还准备引入针对非法组织加密货币流通的刑事责任。
配套法案拟在《刑法》中增加第 171.7 条。未经俄罗斯央行许可提供加密资产托管、买卖、币币兑换或转账服务，如果取得超过 350 万卢布收入，约合 4.5 万美元，或者造成同等规模重大损失，可能面临 10 万至 30 万卢布罚款，约合 1300 至 3800 美元，或最长 4 年强制劳动，或最长 4 年监禁，并可能附加最高 8 万卢布、约合 1000 美元罚款。
若相关行为由有组织团体实施，或者收入及损失超过 1350 万卢布，约合 17.2 万美元，最高刑期可升至 7 年，并处最高 100 万卢布罚款，约合 1.28 万美元。该法案原计划自 2027 年 7 月 1 日起实施。
不过，上述刑事责任规定属于另一部配套法案，并未随着《数字货币与数字权利》法案一同通过。阿纳托利·阿克萨科夫此前表示，这部刑责配套法案的二读和三读预计将由选举后的新一届国家杜马处理，具体处罚条款仍需继续推敲。
这一表态表明，俄罗斯在打击无牌商业中介的方向上争议不大，真正困难的是如何区分持续经营的非法兑换业务、个人之间的偶发交易，以及正常持有和转移加密资产。
按当前制度思路，俄罗斯居民未来原则上需要通过央行登记或许可的机构完成加密货币买卖，直接 P2P 交易可能与这一要求发生冲突。但阿克萨科夫同时否认普通 P2P 用户会自然落入刑事处罚范围，并表示涉及自然人的条款仍在讨论中。
俄罗斯长期存在规模较大的场外兑换、Telegram 交易和个人 P2P 网络。设立持牌交易所和托管机构相对容易，但如果合规渠道可交易资产范围过窄、使用成本过高或额度过低，普通用户未必愿意转入合规体系；如果刑责范围划得过宽，个人之间偶发的加密交易也可能被纳入对无牌经营的打击范围。
这一前后并存的表述，说明未来刑责设计很可能主要针对持续经营、收取报酬并达到“重大收入”标准的无牌兑换商，但个人之间交易的法律边界仍未形成足够清晰的文本。
监管框架已落地，下一步看执行细则
7 月 21 日通过的主法案，已经基本勾勒出俄罗斯加密市场的制度轮廓。接下来更受关注的问题，转向规则如何落地。
俄罗斯央行将把哪些资产纳入普通投资者可交易清单，非托管钱包转账规则如何执行，持牌机构能否建立足够便利的服务，以及配套刑责最终如何划定个人 P2P 交易与非法经营之间的边界，仍是下一阶段的核心悬念。