彭博社援引大量采访记录、国会游说档案和法庭文件称，美国稳定币立法《GENIUS 法案》在最终成形过程中，曾在特朗普团队核心幕僚的推动下调整多项关键条款，而这些变化被认为明显有利于全球最大稳定币发行商 Tether。
这项立法被视为加密行业的重要事件，也是特朗普推动美国成为“全球加密之都”议程中，首次取得立法层面的成果。一年前同月，特朗普在白宫东厅签署《GENIUS 法案》正式立法，称该法案是推动数字资产进入美国主流金融体系的关键一步。
按照法案内容，稳定币首次被纳入联邦监管框架。法案意在重塑这个规模达 3000 亿美元市场的信心，要求发行机构公开账目、防范金融欺诈，并计划将稳定币发行企业纳入美国监管范围，不论注册地是否位于美国，以回应犯罪分子、恐怖组织和规避制裁主体长期借助稳定币转移资金的问题。
但彭博社称，谈判内情显示，特朗普就职前后数月，时任顾问 Howard Lutnick 与 Bo Hines 在幕后运作，推动弱化监管约束，最终版本中纳入多项被视为有利于 Tether 的条款。多名参与磋商的人士表示，在特朗普幕僚中，Lutnick 与 Hines 对立法方向影响最大。为本次报道提供信息的数十名业内高管、游说人士以及美国现任和前任公职人员，均要求匿名，因为他们无权公开披露谈判细节。
报道同时梳理称，从 2024 年起直到法案落地后不久的 18 个月里，Tether 高管完成了一系列商业安排，而 Hines 与 Lutnick 二人也都从 Tether 获得了可观回报。
法案如何被指向 Tether 倾斜
报道指出，《GENIUS 法案》最终文本与 2023 年至 2024 年两党议员早期起草的方案存在明显差异。早期草案曾要求，像 Tether 这样的境外稳定币发行商若想在美国开展业务，必须接受美国监管审查，并落实完整的反洗钱规范。
最终通过的法案放松了这项要求。批评者所称的“对等监管漏洞”规定，只要美国财政部长认定萨尔瓦多的监管标准与美国大致等效，Tether 的 USDT 就可以由萨尔瓦多监管。Tether 正计划将总部迁往萨尔瓦多，而有关“等效认定”的实施细则仍在起草中。
另一项被业内称为“DeFi 漏洞”的调整，则缩小了稳定币发行商的责任边界。按这一设计，发行商无需追踪代币在去中心化金融二级市场中的滥用情况。用户可以绕过银行和交易所，直接在链上进行点对点交易，不必核验身份，也无需说明资金用途。
法案还设置了三年合规宽限期，即稳定币发行商进入美国市场后，三年内不必立即满足全部合规要求。彭博社援引知情人士称，部分民主党议员曾试图把期限缩短到 18 个月，但 Tether 坚持保留三年安排，谈判最后阶段由 Bo Hines 出面强力争取，并将其称为白宫不可退让的“红线”。三名知情人士表示，Hines 曾明确告诉各方，这项安排不能妥协。
不少金融专家担心，上述条款会削弱美国打击犯罪和受制裁主体洗钱的能力。曾任奥巴马政府财政部助理部长、并在 2014 年至 2017 年担任美国商品期货交易委员会主席的 Timothy Massad 表示，这些漏洞会制造不公平竞争，美国本土企业承担更高合规成本，境外发行商却能绕开更严格的反洗钱要求，甚至可能削弱美元的全球储备货币地位。
Timothy Massad 说：“如果我们希望美元持续维持全球核心储备货币地位，就不能放任恐怖分子、受制裁人员与不法分子匿名划转美元资金。”
USDT 的合规争议与法案落地后的现实
任何货币都可能被非法使用，但自 2014 年推出 USDT 以来，Tether 一直因为用户尽调不足而受到质疑。公司早年曾辩称，设立于海外有助于抵御美国“过度监管”。不过在 2023 年 12 月，Tether 开始冻结被美国财政部列入制裁名单的个人和实体相关钱包地址。
报道提到，调查机构持续搜集到 USDT 被用于墨西哥芬太尼走私、协助俄罗斯规避制裁等活动的证据。联合国 2024 年 1 月的一份报告也指出，东南亚加密洗钱团伙首选工具就是 USDT。两名知情人士还表示，2024 年拜登政府国家安全委员会一度讨论过全面禁止 Tether 代币进入美国市场，但最终搁置，执法部门给出的理由是仍可通过链上交易追踪相关非法资金，而联邦执法机构也承认，Tether 配合冻结涉案资产的意愿有所提升。
Tether 发言人回应称，公司已搭建“全球金融领域效能领先的执法协作机制”，并表示企业致力于打击金融犯罪，《GENIUS 法案》将强化这方面工作。
不过，彭博社援引 Elliptic 数据称，2025 年受制裁的伊朗央行购入了价值 5.07 亿美元的 USDT；同年 7 月，也就是特朗普签署法案当月，近 25 亿美元 USDT 流入多家俄罗斯关联企业钱包。美国财政部认定，这类企业搭建了跨境通道，帮助各方规避制裁。
Elliptic 还称，仅 2025 年，就有超过 40 亿美元的 USDT 在华人诈骗团伙控制的黑市流通，用于杀猪盘、仿冒诈骗和色情勒索。法院文件显示，自 2025 年 7 月以来，美国联邦检察官已发起数十起诉讼，申请查封至少 1.72 亿美元涉案 USDT。
报道还称，Tether 的流通规模超过最大竞争对手 Circle Internet Group Inc 的两倍，而员工数量不足后者一半，可疑交易分析工作大量外包给第三方。Tether 拒绝透露合规团队规模，但表示，公司正与全球 67 个司法辖区、340 多家执法机构保持常态化协作，以识别、冻结并协助追回与非法活动有关的资产。
Howard Lutnick 与 Cantor Fitzgerald 的角色
在出任特朗普政府商务部长之前，Howard Lutnick 长期担任 Cantor Fitzgerald 董事长兼首席执行官。这家华尔街投行自 2021 年起受托管理 Tether 的储备资产。彭博社援引国会游说档案、联邦法院诉状和一名知情人士称，2024 年全年，Lutnick 不仅替 Tether平息负面舆论，也游说议员抵制 Tether 不认可的法案。
对稳定币而言，独立审计是市场判断储备是否充足的关键。但 Tether 至今没有公布完整的独立储备审计报告。2021 年，Tether 及其关联交易所以 6100 万美元和解，了结联邦监管机构与纽约州提出的指控；监管方认为，Tether 曾就储备规模作出虚假陈述并误导投资者，和解协议中 Tether 未承认存在过错。按《GENIUS 法案》要求，稳定币发行商需每年出具审计报告；Tether 今年宣布聘请审计机构，但尚未披露完整审计报告的时间表。
2024 年 1 月，Howard Lutnick 在达沃斯世界经济论坛接受 Bloomberg 电视采访时公开为 Tether 背书，称“他们拥有对外宣称足额的资金储备”。次月，他前往萨尔瓦多，会见 Tether 董事长 Giancarlo Devasini 以及总统 Nayib Bukele。此后，Tether 宣布计划将总部迁至圣萨尔瓦多。
2024 年 4 月，Cantor Fitzgerald 以 6 亿美元认购可转债，取得 Tether 5% 股权的认购权。这笔交易直到 2024 年 11 月特朗普胜选后才被公开。按照 Tether 2024 年约 130 亿美元净利润，并参考上市金融机构估值逻辑，彭博社称 Tether 当时估值至少可达 1300 亿美元，据此推算，这笔投资对应的股权纸面价值超过 60 亿美元。
比特币创业者 Cory Klippsten 2024 年曾与 Tether 高管和 Howard Lutnick 会面。他转述称，Giancarlo Devasini 曾评价这笔交易“便宜得离谱”。
Cory Klippsten 与 Tether 后续陷入诉讼。根据法庭文件，Klippsten 指控 Tether 高管挖走员工、窃取程序代码和商业机密，并撕毁合作协议；Tether 则反诉其违规将 Tether 投资用作其他交易抵押物。诉讼过程中，Klippsten 试图传唤 Howard Lutnick 出庭，并调取 Cantor Fitzgerald 与 Tether 往来材料。Lutnick 的律师在法庭上表示，商务部长与这起纠纷无关，对方的取证申请只是为了“骚扰、羞辱 Lutnick”。
Klippsten 在 3 月提交的法庭材料中称，他完整保存了与 Giancarlo Devasini 当时的对话记录，诉状摘要中包含“价格便宜得离谱”这句话。该文件进一步提出观点：Cantor 的这笔可转债安排，本质上是 Howard Lutnick 作为 Tether 在华盛顿和媒体圈代言人的隐性报酬。
按照内阁官员必须签署的联邦廉政协议，Howard Lutnick 曾承诺出售其持有的 Cantor Fitzgerald 股份，并回避所有存在利益冲突的事项。美国商务部发言人没有就报道中的具体细节回应，只表示 Lutnick 遵守廉政约定，已剥离包括 Tether 相关在内的全部资产，而且“未曾参与《GENIUS 法案》稳定币相关条款的任何工作”。
早期监管方案为何夭折
美国国会议员对 Tether 的疑虑并非始于《GENIUS 法案》。2023 年底，来自怀俄明州的共和党参议员 Cynthia Lummis 联署公开信，敦促美国司法部调查 2023 年 10 月以色列遇袭期间，Tether 是否为哈马斯等恐怖组织提供了实质性资金支持。
2024 年 4 月，Cynthia Lummis 与纽约州民主党参议员 Kirsten Gillibrand 提出一项法案，要求所有在美国经营的稳定币发行商遵守美国反洗钱规则和信息披露义务。Lummis 当时明确表示，Tether 如果想进入美国市场，就必须遵守美国法规。她在法案发布后接受 CoinDesk 采访时说，如果 Tether 选择留在海外、接受其他监管主体管辖，那是企业的商业选择；但若想获得美国市场认可，就应满足美国的合规要求。
同年 7 月，在纳什维尔比特币大会上，Howard Lutnick 再次公开为 Tether 辩护，特朗普也在这场大会发表主旨演讲。Lutnick 在现场说：“我们永远不会和任何牵涉圣战恐怖活动的企业合作，这件事令我深恶痛绝。”他还提到，2001 年世贸中心袭击中，Cantor Fitzgerald 有超过 650 名员工遇难，其中包括他的弟弟。
这场大会后，特朗普邀请 Howard Lutnick 登上竞选专机，并任命他为总统过渡委员会联合主席。随后，Cantor Fitzgerald 的说客继续在华盛顿与众议院和参议院议员沟通，推动当时待审的多项稳定币法案。知情人士称，Lutnick 曾与众议院金融服务委员会时任主席 Patrick McHenry 会面，讨论新法将如何影响 Tether 这类境外企业。Patrick McHenry 没有接受采访。
2024 年 9 月，Lutnick 还与 Cynthia Lummis 会面。Lummis 的发言人称，那次会面主要围绕总统过渡团队筹备工作，只是简单提及她对 Tether 涉及金融犯罪的担忧，并强调没有人劝说她放弃自己的法案，也没有任何来自 Lutnick 或其团队的压力，要求她修改条文。
不过，法庭文件引用 Cory Klippsten 保留的记录称，Giancarlo Devasini 曾说：“Howard 和我说，他已经拦下所有针对稳定币、加密货币的相关法案。距离国会休会还有一段时间，Howard 判断不会出台任何对我们不利的政策。”
这些法案最终全部搁置。到了下一年，Cynthia Lummis 与 Kirsten Gillibrand 都投票支持新版《GENIUS 法案》，接受了其中允许境外主体接受对等监管的安排。Kirsten Gillibrand 的发言人拒绝评论这一投票决定；Cynthia Lummis 的发言人则表示，议员经常会支持与自己理想版本并不完全一致的法案。今年，Lummis 仍在参议院牵头起草一项针对稳定币之外其他加密资产的监管法案。
Tether 与特朗普商业圈层的靠近
彭博社梳理称，从 2024 年到 2025 年，Tether 在 18 个月内完成了多项关键布局。
- 2024 年 4 月，Tether 向 Howard Lutnick 旗下金融机构出让公司价值数十亿美元股权的认购权，交易对价为 6 亿美元。
- 2024 年 12 月，Tether 向持续亏损的 Rumble Inc 投资 7.75 亿美元。这家公司与特朗普旗下 Truth Social 平台合作，多名特朗普阵营人士是其投资方。
- 2025 年 8 月，Tether 聘请 Bo Hines 出任高管，距离法案签署仅一个月。
- 2025 年 10 月，Tether 向一个受益人为 Howard Lutnick 子女的信托提供贷款，当时他们正在收购父亲价值数十亿美元的商业资产。
其中，2024 年 12 月 Tether 对 Rumble 的投资尤其受到关注。根据 2024 年 12 月 20 日提交给美国证券交易委员会的协议，Tether Investment Limited 向特拉华州 Rumble Inc 投资 7.75 亿美元，公司发行 1.03333333 亿股 A 类普通股，发行价为每股 7.5 美元。同时，公司启动自愿要约回购，最多回购 7000 万股，价格同样为每股 7.5 美元。
彭博社称，这笔投资发生时，Rumble 累计亏损已达 3.38 亿美元。该平台自称主打言论自由，对标主流视频网站，而投资者中包含多名特朗普盟友，部分人后来进入特朗普第二届政府，包括副总统 JD Vance、前联邦调查局副局长 Dan Bongino，以及白宫人工智能与加密事务前特别顾问 David Sacks。
投资消息披露后，Rumble 股价在短期内大涨，12 月 26 日收于 16.27 美元，较公告当日上涨 126%。Rumble 目前已更名为 RUM Group。报道称，Tether 投入的 7.75 亿美元中，有 5.25 亿美元用于向核心管理层回购股份，占比约 68%；此后 Tether 继续增持，当前持仓市值约为 8.75 亿美元。
Tether 首席执行官 Paolo Ardoino 当时表示，投资 Rumble，是因为双方认同去中心化、透明运营理念以及言论自由的基本权利。Tether 还称，约 2.5 亿美元将用于业务扩张，包括搭建加密支付平台。
Bo Hines 在谈判后期接手推进
特朗普第二届政府组阁期间，白宫将稳定币立法推进工作交给了 Bo Hines。这名年轻官员曾是大学橄榄球运动员，自称第一次接触加密货币是在 2014 年参加“比特币圣彼得碗”橄榄球赛事时。
报道称，Bo Hines 初入华盛顿政坛时，无论资历还是政策经验，都无法与他日常接触的加密企业高管和国会资深幕僚相比。但他符合特朗普白宫看重的特质：形象上镜、坚定支持 MAGA，并有公开记录显示其不承认 2020 年总统大选结果。2024 年秋天，他与父亲共同经营的公司还曾出资 100 万美元投放户外广告牌，支持帮助特朗普竞选的政治行动委员会。
在总统任命下，Bo Hines 领导新设立的总统数字资产顾问委员会，负责研究联邦加密资产储备、起草行业监管指引，而核心任务就是推动《GENIUS 法案》在国会闯关。
2025 年 2 月初，法案文本开始在华盛顿内部流传。当月下旬，加密行业高管和议员在威拉德酒店讨论法案。两名与会者证实，Tether CEO Paolo Ardoino 当场现身，并向在场人士表示，公司正认真落实反洗钱工作。
3 月，Paolo Ardoino 在社交平台发布了自己参观国会和白宫的照片。他向《纽约时报》表示，在 Howard Lutnick 2 月正式出任商务部长之后，自己刻意避免与其会面，以规避潜在利益冲突。
同月，Tether 聘请华盛顿说客 Jeff Miller。报道称，这名说客自 2024 年起就持续代表 Cantor Fitzgerald 处理稳定币事务，且连续两届担任特朗普就职委员会核心成员。2025 年，Miller Strategies 共收取 57 万美元服务费，其中 Cantor 支付 48 万美元，Tether 支付 9 万美元。Paolo Ardoino 在 Bloomberg 电视采访中说：“让行业诉求被充分倾听至关重要。”
与此同时，Bo Hines 继续在谈判中施压。知情人士称，他认为议员无权违背总统意愿，持续敦促各方尽快达成协议，还曾表示，市场夸大了数字代币被非法利用的风险。2025 年 4 月接受《比特币杂志》采访时，Bo Hines 说：“不法分子想用数字资产作案并不明智，多数场景下交易记录可以公开溯源。”
最早版本的《GENIUS 法案》就已引发 Tether 竞争对手和民主党议员不满，因为与 2024 年多个草案相比，监管约束明显减弱。到 2025 年 5 月，一批民主党议员，包括部分对加密政策持温和态度的议员，联合抵制法案，立法一度受阻。
两名知情人士说，纽约州参议员 Chuck Schumer 曾在民主党闭门会议上要求同僚查阅拜登政府国家安全团队整理的 Tether 运营资料，确保《GENIUS 法案》设置足够防护，防止美国对手通过加密渠道洗钱。
同月，马萨诸塞州参议员 Elizabeth Warren 公开呼吁民主党同僚否决最新版本法案，认为条文刻意放松监管，定向利好 Tether。
知情人士称，Bo Hines 并未接受这些批评，仍反复强调特朗普希望法案尽快落地。共和党国会领导层随后继续推动立法进程。
最后阶段，双方争议集中在过渡期长度。知情人士表示，Bo Hines 在私下谈判中坚持三年宽限期不可放弃，拒绝民主党提出的 18 个月方案，并在多场内部会议上明确说明，这是 Tether 提出的诉求。
签署仪式之后：职位、贷款与潜在收益
2025 年 7 月 18 日，特朗普在白宫签署《GENIUS 法案》，称其是“巩固美国在全球金融、加密技术领域主导地位的重大进展”。签署仪式上，法案主要支持者齐聚白宫。
特朗普在现场点名 Bo Hines：“Bo Hines 在哪？嗨，Bo！Bo 曾经是非常优秀的橄榄球选手，对吧？全美顶尖大学橄榄球运动员，我也是因为橄榄球认识他。”Bo Hines 起身接受掌声后重新落座。坐在他前排的，正是 Tether CEO Paolo Ardoino。
一个月后，Tether 宣布聘请 Bo Hines 出任顾问。随后不久，他又成为 Tether 面向美国市场推出的合规稳定币 USAT 的首席执行官。报道称，这款新代币流通规模有限，总量约 1.86 亿美元。Bo Hines 去年在一次加密行业大会上表示，USAT 与 USDT 都将符合《GENIUS 法案》的监管标准。
在同一场签署仪式上，坐在 Bo Hines 与副总统 JD Vance 中间的是 Howard Lutnick。特朗普也示意他起身接受掌声，并称赞他在关税谈判中的表现。
三个月后，Howard Lutnick 完成交易，将 Cantor Fitzgerald 出售给为其子女设立的受益信托。交易交割次日，纽约提交的备案文件显示，Tether 向其中一家信托提供了一笔金额未披露的贷款。Howard Lutnick 没有披露子女收购这些资产的交易金额，也未说明这笔 Tether 贷款是否用于支付收购款。
同年，Tether 还与潜在投资者接触，计划按 5000 亿美元估值进行融资。如果这一估值最终实现，Cantor Fitzgerald 持有的 5% 潜在股权纸面价值将达到 250 亿美元。
Tether 在声明中否认曾在稳定币立法过程中存在不当游说行为。公司称，自己长期以合法、透明方式与监管机构、议员和执法部门沟通，很多市场参与者都在进行类似交流。Tether 还表示，《GENIUS 法案》并未给予其特殊优待，整套新规将统一适用于所有希望在该框架下运营的稳定币发行商。
Bo Hines 没有回应采访，白宫也拒绝置评。